Par un arrêt du 26 janvier 2024 (req. n° 22PA04963), la Cour administrative d’appel de Paris a rappelé que le maire d’une commune ne pouvait se prononcer sur la demande de protection fonctionnelle portant sur des agissements qualifiables de harcèlement moral lui étant imputables et devait, auquel cas, déléguer sa compétence à l’un de ses adjoints.
En l’espèce, le requérant, M. B…, a exercé en qualité d’attaché non titulaire, chargé de la politique de la ville de Fresnes pendant plus d’une dizaine d’années.
Le 25 mai 2020, la maire de Fresnes lui a refusé le bénéfice de la protection fonctionnelle pour des faits de harcèlement moral dont il estimait avoir été victime de la part de la maire elle-même depuis 2017.
Le tribunal administratif de Melun a annulé cette décision et lui a enjoint d’accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle à M. B… .
Ici, la question posée à la Cour administrative d’appel de Paris était de savoir si le supérieur hiérarchique accusé par un subordonné d’agissements constitutifs de harcèlement moral peut se prononcer sur sa demande de protection fonctionnelle ?
Plus particulièrement, le maire d’une collectivité, nonobstant qu’il soit la seule autorité compétente pour se prononcer sur une demande d’octroi de la protection fonctionnelle, peut-il statuer sur la demande de l’un de ses subordonnés, au titre d’agissements dont il serait l’auteur ?
La partialité du supérieur hiérarchique accusé de harcèlement moral
Par un arrêt du 29 juin 2020, le Conseil d’État avait jugé qu’en vertu du principe d’impartialité qui s’impose à toute autorité administrative dans toute l’étendue de son action, le supérieur hiérarchique mis en cause à raison de ses agissements ne pouvait régulièrement statuer sur la demande de protection fonctionnelle présentée pour ce motif par son subordonné, quand bien même il serait en principe l’autorité compétente pour prendre une telle décision (CE, 29 juin 2020, M. Ledoux, req. n° 423996, Lebon p. 237) :
7. Il résulte du principe d’impartialité que le supérieur hiérarchique mis en cause à raison de tels actes ne peut régulièrement, quand bien même il serait en principe l’autorité compétente pour prendre une telle décision, statuer sur la demande de protection fonctionnelle présentée pour ce motif par son subordonné.
Sur le fondement des dispositions de l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, désormais codifié à l’article L. 134-1 du code général de la fonction publique, la Cour administrative d’appel de Paris a intégralement repris ce considérant de principe dans l’affaire étudiée :
13. Il résulte (…) du principe d’impartialité que le supérieur hiérarchique mis en cause à raison d’actes insusceptibles, à les supposer avérés, de se rattacher à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique ne peut régulièrement, quand bien même il serait en principe l’autorité compétente pour prendre une telle décision, statuer sur la demande de protection fonctionnelle présentée pour ce motif par son subordonné.
En l’espèce, les juges d’appels parisiens en ont déduit qu’en se prononçant elle-même sur la demande de protection fonctionnelle de M. B…, demande dirigée contre elle-même, la maire de Fresnes avait méconnu le principe d’impartialité.
La désignation de l’autorité compétente pour se prononcer sur la demande de protection fonctionnelle
S’agissant de la fonction publique hospitalière, le Conseil d’État avait estimé qu’il appartenait au directeur de l’établissement public de santé mis en cause de transmettre la demande au directeur général de l’agence régionale de santé dont relève l’établissement :
« Il résulte de l’ensemble des dispositions qui gouvernent les relations entre les agences régionales de santé et les établissements de santé, notamment de celles de l’article L. 6143-7-1 du code de la santé publique qui donnent compétence au directeur général de l’agence régionale de santé pour mettre en œuvre la protection fonctionnelle au bénéfice des personnels de direction des établissements de santé de son ressort, que lorsque le directeur d’un établissement public de santé, à qui il appartient en principe de se prononcer sur les demande de protection fonctionnelle émanant des agents de son établissement, se trouve, pour le motif indiqué au point précédent, en situation de ne pouvoir se prononcer sur une demande sans méconnaître les exigences qui découlent du principe d’impartialité, il lui appartient de transmettre la demande au directeur général de l’agence régionale de santé dont relève son établissement, pour que ce dernier y statue. »
De manière analogue, la Cour administrative d’appel de Douai a pu considérer qu’il revenait au maire, en cas d’impossibilité pour lui de se prononcer sur la demande de protection fonctionnelle, faute d’impartialité, de déléguer sa compétence :
Aux termes de l’article L. 2122-18 du même code : « Le maire est seul chargé de l’administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal ».
8. Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales que le maire, qui n’aurait pas délégué cette fonction, est en principe compétent pour se prononcer sur une demande de protection fonctionnelle émanant des agents de sa commune. Toutefois, face à une telle demande qui viserait des faits de harcèlement moral le concernant personnellement et qui comporterait les éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence d’un harcèlement, tels que mentionnés au point 3, il se trouve en situation de ne pouvoir se prononcer sans méconnaître les exigences qui découlent du principe d’impartialité, et il lui appartient, pour le motif indiqué au point 6, de transmettre celle-ci à l’un de ses adjoints ou à l’un des conseillers municipaux dans les conditions prévues à l’article L. 2122-17 du même code. (CAA Douai, 24 mars 2022, n° 21DA01352)
De ce fait, après avoir annulé la décision de la maire de Fresnes, la Cour administrative d’appel de Paris a enjoint à l’autorité territoriale de désigner l’un de ses adjoints afin qu’il examine la demande de protection fonctionnelle de M. B… dans un délai déterminé :
16. Le présent arrêt implique seulement qu’il soit enjoint, d’une part, à la maire de Fresnes, en principe seule chargé de l’administration en vertu de l’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, de prendre, dans le délai d’un mois à compter de la notification du présent arrêt, un arrêté désignant l’adjoint qui sera chargé de se prononcer, en toute indépendance, conformément aux dispositions précitées du décret du 31 janvier 2014, sur la demande de protection fonctionnelle présentée par M. B… et, d’autre part, à cet adjoint d’examiner cette demande dans le délai d’un mois à compter de sa désignation.
Si la juridiction semble considérer que l’adjoint au maire ainsi désigné pourra se prononcer « en toute indépendance » sur la demande de protection fonctionnelle litigieuse, cette présomption interroge.
En effet, il n’a pu échapper à la juridiction que les adjoints peuvent, sous réserve d’une délégation, exercer les fonctions de l’exécutif au sein des services de la collectivité. De ce fait, un adjoint – sans être directement désigné comme responsable des agissements qualifiables de harcèlement moral – pourrait ne pas y être étranger ou, plus simplement, par loyauté, chercher à protéger le maire des accusations portées contre lui.
Dans ces circonstances, certaines juridictions du fond seront peut-être amenées à se prononcer également sur la partialité ou l’impartialité de l’adjoint désigné par le maire accusé de harcèlement moral, démonstration qui pourrait s’avérer bien plus difficile.
