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  • Photo du rédacteurRachel Lemoine

La non-rétroactivité de l'échelle des sanctions issue de la loi de transformation de la fonction publique

Par un arrêt du 5 mars 2024, n°461548 mentionné aux tables du recueil Lebon, le Conseil d’État a considéré que l’article 31 de la loi du 6 août 2019 loi ne pouvait être regardé comme étant une disposition plus douce applicable aux sanctions prononcées avant sa mise en vigueur.

 

 

Madame B., secrétaire de mairie exerçant au sein d’une collectivité territoriale, s’est vu reprocher une désobéissance hiérarchique et un manque de respect vis-à-vis des élus et de ses supérieurs hiérarchiques. En conséquence, par un arrêté du 12 novembre 2013, la commune a pris à son encontre une sanction disciplinaire consistant en un abaissement de cinq échelons.

 

Par un premier jugement, rendu le 22 juillet 2015, par le tribunal administratif de Nantes, puis confirmé par la Cour administrative d’appel de Nantes, dans son arrêt du 17 mars 2017, l’arrêté de sanction a été annulé en raison de son caractère disproportionné.

 

Par un nouvel arrêté du 22 juin 2017, le maire de la commune a alors pris à l’encontre de Madame B. une nouvelle sanction disciplinaire, prévoyant cette fois-ci un abaissement de deux échelons.

 

A l’encontre de cette décision, Madame B. a de nouveau saisi la juridiction administrative. Cependant, par un jugement du tribunal administratif du 22 juin 2020, puis par un arrêt de la Cour administrative d’appel de Nantes du 21 décembre 2021, la requérante s’est vue débouter de sa demande.

 

Madame B. avait, devant la Cour administrative d’appel de Nantes, présenté la question prioritaire de constitutionnalité suivante :

L’article 89 de la loi du 26 janvier 1984, qui dans sa rédaction issue de l'article 31 de la loi du 6 août 2019 vient limiter la sanction disciplinaire d'abaissement d'échelon à l'échelon immédiatement inférieur à celui détenu par l'agent, méconnait-il l'article 8 de la déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 et les principes de nécessité des peines et de rétroactivité de la loi pénale plus douce ?

 

La requérante estimait en effet que ces dispositions présentant un caractère plus doux par rapport aux dispositions antérieures, étaient contraires notamment à l’article 8 de la déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen selon lequel :

Nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée.

 

En effet, en 2017, lorsque la collectivité a pris à son encontre la décision d’abaissement de deux échelons, était en vigueur la version de l’article 89 de la loi du 26 janvier 1984 prévoyant, pour une sanction disciplinaire du deuxième groupe, « un abaissement d’échelon », qui pouvait donc conduire un agent à perdre un, ou plusieurs échelons.

 

 

Cependant, la loi du 6 août 2019 est venue modifier cet article, en limitant cette possibilité d’abaissement d’échelon à un abaissement à l’échelon directement inférieur à celui dans lequel était placé l’agent.

 

Cette nouvelle disposition est aujourd’hui codifiée à l’article L. 522-1 du code général de la fonction publique, qui prévoit à ce jour que :  

Les sanctions disciplinaires pouvant être infligées aux fonctionnaires sont réparties en quatre groupes : (…) 3° Troisième groupe : a) La rétrogradation au grade immédiatement inférieur et à l'échelon correspondant à un indice égal ou, à défaut, immédiatement inférieur à celui afférent à l'échelon détenu par le fonctionnaire

 

La Cour administrative d’appel de Nantes a toutefois rejeté la question prioritaire de constitutionnalité par ordonnance du 3 décembre 2020 en considérant que :

Le législateur n'a pas entendu donner une portée rétroactive à ces dispositions et que la légalité de la décision contestée s'apprécie à la date à laquelle elle est intervenue. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la sanction litigieuse, qui consiste en un abaissement de deux échelons, serait dépourvue de base légale en raison de ces nouvelles dispositions qui lui sont postérieures.

 

C’est la position qui a été confirmée par le Conseil d’État dans son arrêt du 5 mars 2024.

 

En effet, le Conseil d’État a indiqué que ne pouvaient être regardées comme étant applicables au litige, qui est intervenu antérieurement, les dispositions de la loi du 6 août 2019 prévoyant la sanction d’abaissement d’échelon à l’échelon immédiatement inférieur à celui détenu par l’agent :

[les dispositions de l’article 89 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa rédaction issue de l’article 31 de la loi du 6 août 2019] entrées en vigueur postérieurement à l’édiction de la sanction prise à l’encontre de Mme B…, le législateur a, d’une part, supprimé la possibilité, pour l’autorité investie du pouvoir disciplinaire, de prononcer un abaissement de plusieurs échelons et limité la rétrogradation au grade immédiatement inférieur et à un échelon correspondant à un indice égal ou immédiatement inférieur à celui détenu par l’agent, mais aussi, d’autre part, prévu que cette même autorité pouvait désormais, dans la fonction publique territoriale, prononcer la radiation du tableau d’avancement, y compris à titre de sanction complémentaire d’une des sanctions des deuxième et troisième groupes, et étendu les cas de révocation du sursis à exécuter une exclusion temporaire de fonctions au cas où l’agent serait puni d’une exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours dans les cinq ans.
En apportant, par ces dispositions qui présentent un caractère indivisible, ces différentes modifications à l’échelle des sanctions disciplinaires susceptibles d’être infligées aux fonctionnaires, le législateur ne peut être regardé comme ayant entendu que soient infligées aux fonctionnaires ayant commis une faute des peines moins sévères que celles résultant des dispositions antérieurement en vigueur. Par suite, et en tout état de cause, les dispositions issues de l’article 31 de la loi du 6 août 2019 ne peuvent être regardées comme étant applicables au litige, au sens et pour l’application des dispositions de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958.

En d’autres termes, la Haute juridiction administrative a estimé que le principe d’application immédiate de la loi répressive nouvelle plus douce n’avait pas été méconnu.


En effet, le Conseil d’État a considéré que la nouvelle échelle de sanctions mise en place par l’article 31 de la loi de 2019, n’était dans son ensemble, pas moins sévère : la suppression de la possibilité d’abaisser un agent de plusieurs échelons est interprétée par la juridiction comme étant « compensée » par la mise en place d’une sanction de radiation du tableau d’avancement et par l’extension des cas de révocation du sursis à exécuter une exclusion temporaire de fonctions ; de cette façon, l'article 31 n’instaure pas, par nature, de sanctions plus douces.

 

Sur ce fondement, le Conseil d’État a donc rejeté la demande d’annulation de l’ordonnance du 3 décembre 2020 par laquelle le président de la 6ème chambre de la cour administrative d'appel de Nantes a refusé de transmettre au Conseil d'État la question prioritaire de constitutionnalité soulevé par la requérante à l'appui de son appel formé contre le jugement du 22 juillet 2020 du tribunal administratif de Nantes.

 

Ainsi, il découle de ce positionnement du Conseil d’État que l’article 31 de la loi de transformation de la fonction publique de 2019 ne doit pas être considéré comme constituant une mesure plus douce qui aurait alors été applicable aux sanctions prononcées même avant son entrée en vigueur.

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