Par un arrêt du 23 décembre 2022 (Conseil d’État, 23 décembre 2022, req. n° 449071), le Conseil d’État a indiqué qu’en matière de contestation d’un titre exécutoire, le délai raisonnable d’un an pour saisir le juge administratif en l’absence de mention des voies et délais de recours courait, non pas à compter de l’évènement établissant qu’il en avait connaissance de l’existence du titre, mais à compter de l’évènement établissant qu’il avait connaissance de la décision implicite de rejet née du silence gardé par l’administration sur sa réclamation contre ledit titre.
Le requérant, Monsieur B… agent public dont le statut exact ne résulte pas de l’arrêt, s’est vu infliger par le Conseil départemental de Mayotte, un titre exécutoire d’un montant de de 13 882,74 euros correspondant au remboursement d’un trop perçu de rémunération, le 31 décembre 2014.
Le 30 avril 2015, Monsieur B… a adressé une réclamation, sur le fondement des dispositions de l’article 117 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, contestant la créance mise à sa charge par le titre de recettes.
Devant le silence gardé par l’administration sur sa réclamation, l’agent a saisi le tribunal administratif de Mayotte d’une demande d’annulation du titre et de décharge de l’obligation de payer le 11 mai 2016.
Toutefois, par un jugement n° 1600388 du 4 septembre 2018, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté cette demande, au motif que sa requête était tardive.
Monsieur B… a donc interjeté appel de cette décision devant la cour administrative d’appel de Bordeaux, laquelle a confirmé la tardiveté du recours, en estimant que l’agent ayant pris connaissance du titre exécutoire litigieux au plus tard le 30 avril 2015, date à laquelle il a formé un recours gracieux à son encontre, sa requête déposée le 11 mai 2015 était intervenue au-delà du délai raisonnable d’un an.
La ténacité du requérant a cependant porter ses fruits devant la Haute juridiction qu’il a saisi le 25 janvier 2021.
L’influence de la nature du litige sur le bénéfice du délai raisonnable
Pour rappel, il résulte des dispositions de l’article R. 421-1 du code de justice administrative que la juridiction administrative ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Cependant, ce délai de recours de deux mois n’est opposable au requérant qu’à la condition d'avoir été mentionné, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision (R. 421-5 du code de justice administrative) ou dans l’accusé de réception de sa demande gracieuse.
En vertu du principe de sécurité juridique, le juge administratif a toutefois borné dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours. Par une décision désormais connue de tous sous le nom de « Czabaj » (CE, ass., 13 juill. 2016, req. n° 387763, Lebon), le Conseil d’État a exposé que, même en l’absence mention des voies et délais de recours, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable d’un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance.
De même, aux termes de l’article R. 421-2 du code de justice administrative, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet.
Ce délai de deux mois n’est cependant opposable aux administrés que dans l’hypothèse où l’administration a accusé réception de leur demande, conformément à l’article L. 112-3 du code des relations entre le public et l’administration. Ces derniers peuvent alors, également pour les décisions implicites de rejet, se prévaloir du délai raisonnable d’un an de la jurisprudence « Czabaj ».
Néanmoins, en application des dispositions de l’article L. 112-2 du code des relations entre le public et l’administration, les dispositions précitées de L. 112-3 ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents.
En conséquence, « Czabaj » n’est donc pas applicable aux agents publics et, en cas de naissance d’une décision implicite de rejet du fait du silence gardé par l’administration pendant la période de deux mois suivant la réception d’une demande, le délai de deux mois pour se pourvoir contre une telle décision implicite court dès sa naissance à l’encontre d’un agent public, alors même que l’administration n’a pas accusé réception de la demande de cet agent (CE, 3 décembre 2018, Commune de Saint-Pierre, req. n° 417292, Inédit au recueil Lebon).
En l’espèce, si le requérant est bien agent public, et qu’à l’origine de l’affaire se trouve un trop-perçu de rémunération versé par son employeur public, le Conseil départemental de Mayotte, l’affaire ne relève pas de cette relation.
En l’occurrence, la décision attaquée n’est pas la décision du Conseil départemental de Mayotte, mais le titre exécutoire émis par le trésor public, pour le compte de cette administration, de sorte que le requérant se trouve dans la position non pas d’agent public, mais de simple administré et pourra bénéficier du délai raisonnable d’un an précité.
S’agissant des titres exécutoires, sauf circonstances particulières dont se prévaudrait son destinataire, le délai raisonnable ne saurait excéder un an à compter de la date à laquelle le titre, ou à défaut, le premier acte procédant de ce titre ou un acte de poursuite a été notifié au débiteur ou porté à sa connaissance (CE, 3 mars 2018, req. n° 401386, mentionné au Lebon ; CE, 16 avril 2019, Société Orange, req. n°422004).
Dans ces conditions, en l’espèce, la cour administrative d’appel de Bordeaux avait estimé que le titre exécutoire émis contre Monsieur B… pouvait être contesté dans le délai d’un an à compter de son recours gracieux du 30 avril 2015, lequel prouvait qu’il en avait connaissance.
Le délai raisonnable appliqué aux décisions implicites de rejet d’une contestation d’un titre exécutoire
Toutefois, dans les circonstances de l’espèce, le Conseil d’État n’a pas admis que le délai raisonnable d’un an puisse courir à compter de cette date de présentation du recours gracieux.
En effet, la haute juridiction qui a étendu sa jurisprudence « Czabaj » à plusieurs reprises a déjà considéré que les règles relatives au délai raisonnable au-delà duquel le destinataire d’une décision ne peut exercer de recours juridictionnel sont applicables à la contestation du rejet implicite d’un recours gracieux (CE, 18 mars 2019, Ministère de l’Intérieur, req. n° 417270, Publié au recueil Lebon ; CE, 12 octobre 2020, Ministère de l’agriculture et de l’alimentation c/ Sté Château Chéri, req. n° 429185, Publié aux tables du recueil Lebon).
Ainsi, dès lors que Monsieur B… avait présenté une réclamation contestant la créance mise à sa charge par le titre de recettes, et en l’absence d’accusé de réception lui présentant les voies et délais de recours, ou de décision de rejet explicite de ce recours gracieux, le Conseil d’État, suivant les conclusions de son rapporteur public, Monsieur PEZ-LAVERGNE, a considéré, que Monsieur B… disposait, pour saisir le juge, d’un délai raisonnable courant à compter de la date de l’événement établissant qu’il a eu connaissance de ce rejet, soit le 30 avril 2016, date à laquelle le payeur départemental a, pour la première fois, procédé à une retenue sur sa rémunération, de sorte que c’est à tort que sa requête avait été jugée tardive par les juges du fond.
Ce faisant, le Conseil d’État, a pour la première fois, appliqué les principes dégagés dans sa jurisprudence « Czabaj » à la réclamation préalable imposée par l’article 117 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
