Par un arrêt du 7 février 2023 (n° 21TL00751), la Cour administrative d’appel de Toulouse a rappelé le rôle central et incontournable de (feue) la commission de réforme, laquelle est doublement indispensable à l’édiction d’une décision de refus d’imputabilité au service.
Indispensable à la naissance d’une décision de refus d’imputabilité au service susceptible de faire courir les délais de recours contentieux
Par un jugement du 22 décembre 2020, dont Madame B… interjette appel, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté comme irrecevable sa demande tendant à l’annulation de la décision du 9 janvier 2019 par laquelle le maire de Pérols a refusé de reconnaître l’imputabilité au service de cet accident.
Les premiers juges avaient en effet considéré comme tardive sa requête, au motif que la décision en litige était confirmative d’une décision implicite de rejet qui serait née le 9 octobre 2017, en application de l’article R. 421-2 du code et devenue définitive, faute de recours contentieux avant le 11 décembre 2017.
Ledit article R. 421-2 du code de justice administrative dispose que : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l’intéressé dispose, pour former un recours, d’un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu’une décision explicite de rejet intervient avant l’expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours ».
Cependant, aux termes de l’article R. 421-3 du même code : « (…), l’intéressé n’est forclos qu’après un délai de deux mois à compter du jour de la notification d’une décision expresse de rejet : 1° Dans le contentieux de l’excès de pouvoir, si la mesure sollicitée ne peut être prise que par décision ou sur avis des assemblées locales ou de tous autres organismes collégiaux ;(…) ».
Ainsi, lorsque l’administration ne peut prendre sa décision qu’après avoir recueilli l’avis d'un organisme collégial, seule la notification d'une décision expresse est susceptible de faire courir le délai de recours contentieux (CE 1er juillet 1970, Teboul, req. n° 78905, Lebon 452).
Ont ainsi déjà été considérés comme des organismes collégiaux au sens des dispositions précitées : un conseil municipal est un organisme collégial (CE 26 janv. 1990, Munos, req. n° 94016) ; la commission de recours des militaires, devant laquelle doivent être portés les recours administratifs préalables obligatoires des militaires (CE 22 mai 2019, Min. des Armées c/ Macaire, req. n° 423273, B ; TA Rennes, 5 avril 2012, req. n° 1103911) ; le conseil d'administration de l'établissement public Aéroports de Paris (CE 13 oct. 1999, Cie nat. Air France, req. n° 193195: Lebon 304) ; le Comité national de l’organisation sanitaire et sociale (CE, 4 novembre 2013, Association Comité d’organisation de l’assistance respiratoire d’Ile-de-France c/ Ministère du travail, de l’emploi et de la santé, req. n° 347474).
A l’inverse, si leur consultation n’est organisée par aucune disposition législative ou réglementaire, l’absence de consultation d’une instance n’empêche pas la naissance d’une décision implicite de rejet au sens des dispositions de l’article R. 421-3 du code de justice administrative. C’est pourquoi, il a pu être jugé que la consultation des services déconcentrés de l’État, en l’occurrence la DREAL ou la DRIRE eu égard à leur compétence de contrôle en matière de risques technologiques, ne constitue pas en soi, l’avis d’un organisme collégial au sens du 2° de l’article R. 421-3 du code de justice administrative (CAA Marseille, 26 juin 2015, req. n° 14MA00178), ou encore que la consultation de la commission d’organisation de la permanence de soins n’était de ce fait pas un préalable obligatoire à la décision portant refus de verser à un praticien hospitalier des indemnités compensatrices correspondant aux périodes de temps de travail additionnel (TA Melun, 16 mars 2023, req. n° 1908198).
Or, en matière d’octroi aux agents publics des congés de maladie au titre des maladies ou accidents survenus dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice des fonctions, mais également pour la reconnaissance de l’imputabilité au service de ces accidents ou maladie (article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, désormais abrogé mais applicable au présent litige), le législateur avait confié à la commission de réforme, dont la consultation était alors obligatoire, la compétence pour émettre un avis sur de telles demandes (article 16 du décret n°87-602 du 30 juillet 1987 pris pour l'application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux, désormais abrogé mais applicable au présent litige).
A l’étonnement, il aura été nécessaire pour la Cour administrative d’appel de Toulouse de rappeler aux premiers juges qu’il résulte des dispositions précitées que seule une décision expresse de rejet de sa demande d’imputabilité au service était susceptible de faire courir le délai de recours contentieux de deux mois, alors même que le caractère d’ « organisme collégial » de la commission de réforme au sens du 2° de l’article R. 421-3 du code de justice administrative, bien qu’il n’avait pas encore été clairement établi par la jurisprudence, ne semblait guère poser de difficulté depuis près de quatre décennies.
Voilà chose faite, et le jugement n°1901366 du 22 décembre 2020 du tribunal administratif de Montpellier annulé.
Indispensable au caractère régulier de la décision portant refus d’imputabilité au service
Statuant sur le fond de la requête en annulation de Madame B…, le juge d’appel a également rappelé que l’avis de la commission de réforme n’était pas seulement indispensable à la naissance d’une décision expresse de rejet susceptible de faire courir les délais de recours contentieux, elle constituait également une garantie procédurale, un préalable nécessaire à l’édiction d’une décision de refus d’imputabilité au service d’un accident ou d’une maladie.
Pour la Cour, en application des dispositions de l’article 16 du décret 30 juillet 1987 précité, la question de l’imputabilité d’un accident au service doit donner lieu, lorsque l’administration envisage de refuser la reconnaissance de cette imputabilité à un avis de la commission de réforme.
Seule exception, et non des moindres, à ce principe : le cas où le défaut d’imputabilité serait manifeste.
Une telle exception ne résulte cependant pas des dispositions réglementaires puisque l’article 16 du décret 30 juillet 1987 précité, prévoyait à son alinéa 3 que ce n’était que lorsque l’imputabilité au service de la maladie ou de l’accident était reconnue par l’administration que la commission n’avait pas à être saisie de cette question. Et pour cause, de quelle garantie serait privé l’agent public, du fait de l’absence de saisine de l’instance collégiale, s’il était fait spontanément et directement droit à sa demande d’imputabilité au service ?
Ainsi, pour identifier l’origine de cette exception de défaut manifeste d’imputabilité, il convient une nouvelle fois de se tourner vers la jurisprudence.
Dès 1973, avant même l’avènement du Statut général de la fonction publique et des statuts particuliers à la fonction publique territoriale et à la fonction publique hospitalière, le Conseil d’État avait estimé que l’absence de consultation du comité médical alors en place (décret n° 59-310 du 14 février 1959 portant règlement d'administration publique et relatif aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics, à l'organisation des comités médicaux et au régime des congés des fonctionnaires) entachait d’irrégularité la procédure menée par l’administration pour déterminer notamment si l’accident qui était à l’origine de l’affection était ou non imputable au service « hormis le cas où le défaut d’imputabilité au service est manifeste » (CE, 16 mai 1973, Ministre des postes et télécommunications c/ Dlle Dumestre, req. n° 86715, Lebon p. 353).
Depuis, cette exception à l’obligation de saisir la commission de réforme a été confirmée tant par la haute juridiction (CE, 10 décembre 1993, Administration générale de l’assistance publique, req. n° 109526, mentionné aux tables du recueil Lebon) que par les juridictions du fond (CAA Bordeaux, 11 octobre 2022, Garde des sceaux, ministre de la justice, req. n° 20BX02625).
Pour autant, il pourrait encore rester un travail de précision à opérer. En effet, les décisions en la matière sont peu nombreuses et peu explicites sur la définition exacte du défaut manifeste d’imputabilité au service, le juge administratif indiquant généralement et succinctement que les pièces du dossier ne permettent pas d’établissement le défaut d’imputabilité au service serait manifeste. Il est donc permis de se demander dans quelle situation précisément le défaut d’imputabilité au service d’un accident ou d’une maladie serait si manifeste qu’il ne serait pas utile de saisir la commission de réforme.
Ainsi, pour l’heure, et c’est heureux, le défaut manifeste d’imputabilité semble davantage doté d’une existence théorique que d’une réelle application pratique, au bénéfice des agents publics, pour lesquels les instances médicales demeurent une garantie procédurale indiscutable.
