Par un arrêt du 15 novembre 2022, la Cour administrative d’appel de Nantes (Cour administrative d’appel de Nantes, 15 novembre 2022, n° 21NT03287), saisie d’une demande d’indemnisation des préjudices résultant de l’interruption de la relation d’emploi d’un agent abusivement recruté sur le fondement de contrats à durée déterminée successifs, a donné à des besoins de remplacement la qualification, indispensable, mais audacieuse de « besoin permanent ».
Le principe en vertu duquel les emplois publics ont vocation à être occupés par des fonctionnaires (article L. 311-1 Code général de la fonction publique) connait deux entorses : le recrutement pour pourvoir un emploi non permanent (besoins saisonniers, accroissements temporaires d’activité et contrat de projet) ; le recrutement pour pourvoir un emploi permanent (remplacement d’un agent temporairement absent, vacance d’emploi, absence de cadre d’emploi, besoins du service ou la nature des fonctions).
En la matière, s’agissant du renouvellement des contrats de travail à durée déterminée, le juge administratif a dû apprendre à composer avec deux types de dispositions.
D’une part, avec les dispositions de la directive 1999/70/CE du Conseil de l’Union européenne du 28 juin 1999 concernant l’accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée, imposant aux États membres d’introduire de façon effective et contraignante dans leur ordre juridique interne, s’il ne le prévoit pas déjà, l’une au moins des mesures énoncées aux a) à c) du paragraphe 1 de la clause 5, afin d’éviter qu’un employeur ne recoure de façon abusive au renouvellement de contrats à durée déterminée, et notamment en recourant à des raisons objectives, lesquelles doivent tenir à des circonstances précises et concrètes de nature à justifier l’utilisation de contrats de travail à durée déterminée successifs.
D’autre part, avec les dispositions internes (articles L. 332-1 à L. 344-5 du CGFP) qui subordonnent la conclusion et le renouvellement de contrats à durée déterminée à la nécessité de faire face à une vacance temporaire d’emploi dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire et se réfèrent ainsi à une « raison objective », de la nature de celles auxquelles la directive renvoie.
Un contentieux lié à la rupture de la relation contractuelle
Pour le juge administratif, ces dispositions, qu’il n’a pas jugées incompatibles, ne font pas obstacles à ce qu’un renouvellement abusif de contrats à durée déterminée ouvre à l’agent concerné un droit à l’indemnisation du préjudice qu’il subit lors de l’interruption de la relation d’emploi, évalué en fonction des avantages financiers auxquels il aurait pu prétendre en cas de licenciement s’il avait été employé dans le cadre d’un contrat à durée indéterminée (CE, 20 mars 2015, Institut médico-éducatif de Saint-Georges-sur-Baulche, req. n° 371664, Lebon T. ; CE, 12 juin 2013, Ville de Marseille, req. n° 347406, T. p. 493-667). Néanmoins, c’est bien le préjudice lié au recours abusif aux contrats à durée déterminée qui est indemnisé et non le préjudice lié à l’absence de conclusion d’un contrat à durée indéterminée (CE, 16 mai 2018, req. n° 396107, Inédit au recueil Lebon).
En l’espèce, la requérante, Madame B… été employée à compter du 22 mars 2006 par une communauté de communes pour exercer les fonctions d’auxiliaire de puériculture, d’agent des services techniques, d’agent d’entretien et d’agent social au sein du centre communautaire « multi-accueil » dans le cadre de plusieurs contrats à durée déterminée d’une durée d’un jour à dix mois et neuf jours. Toutefois, par une décision du 9 avril 2018, à la suite de l’échec de Madame B… au concours d’auxiliaire de puériculture de 2ème classe, la communauté de communes l’a informée de sa volonté de ne pas renouveler son dernier contrat, arrivant à son terme le 30 juin 2018.
Dans ces conditions, Madame B… a sollicité de son ancien employeur public l’indemnisation des préjudices qu’elle estime avoir subi du fait du non-renouvellement de son contrat et de ses conditions d’emploi, qu’elle estime fautifs.
Un caractère fautif résultant des circonstances de l’espèce
Aux termes de la jurisprudence constante du Conseil d’état (CE, 20 mars 2015, Institut médico-éducatif de Saint-Georges-sur-Baulche, précité ; CE, 13 novembre 2020, req. 428737, Inédit au recueil Lebon ; CE, 3 juillet 2020, req. n° 424229, Inédit au recueil Lebon), il incombe au juge, pour apprécier si le recours à des contrats à durée déterminée successifs présente un caractère abusif, de prendre en compte l’ensemble des circonstances de fait qui lui sont soumises, notamment la nature des fonctions exercées, le type d’organisme employeur ainsi que le nombre et la durée cumulée des contrats en cause.
Au cas d’espèce, la requérante a été employée par une communauté de communes à l’occasion de soixante-deux contrats à durée déterminée d’une période comprise entre un jour et dix mois et neuf jours, pour une durée de services effectifs de huit ans, cinq mois et seize jours. Elle et avait donc occupé l’emploi d’auxiliaire de puériculture de manière presque exclusive du mois de septembre 2010 au 30 juin 2018, soit une période de sept ans et neuf mois.
Néanmoins, il résulte de l’instruction menée par la juridiction d’appel que la communauté de communes n’a pas été en mesure de démontrer que ces contrats visaient à pourvoir un besoin saisonnier, un accroissement temporaire d’activité, ou à une vacance d’emploi.
Le besoin de remplacement qualifié de besoin permanent
Au contraire, la Cour administrative d’appel a relevé qu’en réalité, les contrats en cause devaient être regardés comme visant à répondre au besoin permanent de remplacements au sein du centre « multi-accueil » de la communauté de communes, de sorte que le recours à des contrats à durée déterminée pendant une telle période relevait d’un usage abusif, lequel engageait la responsabilité de l’administration.
La qualification est ici audacieuse et pragmatique, en ce qu’elle consiste à acter que l’agent effectuait bien des missions de remplacement des différents agents du centre multi-accueil, mais que ces besoins étaient d’une importance telle, qu’ils correspondaient en réalité à un besoin permanent de l’administration, qui aurait dû entrainer le recrutement d’un fonctionnaire, ou en cas d’impossibilité, à la conclusion d’un contrat à durée indéterminée.
En pratique, si le système est rare voire inexistant au sein des collectivités territoriales et de leurs établissements, il est en revanche commun pour les établissements publics de santé ou les structures médico-sociales, de se doter d’un « pool de remplacement » destiné à pourvoir, tout au long de l’année – et donc de manière permanente – à des absences ou vacances temporaires d’emplois au sein de leurs services (Arrêté du 28 avril 2022 fixant pour la fonction publique hospitalière la liste des indicateurs contenus dans la base de données sociales).
Bien que de nombreux employeurs publics semblent préférer la flexibilité du recours au CDD, le recours à des agents ou « pool » de remplacement pourrait en réalité constituer un gage de réactivité, puisqu’il n’est pas nécessaire de procéder à un recrutement chaque fois qu’un besoin de remplacement se présente, et un gage de compétence, puisque les agents sont spécifiquement formés aux besoins et aux services de l’administration concernée.
