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  • Photo du rédacteurMarie Cochereau

L’indemnisation du recours abusif au contrat

Par un arrêt du 15 décembre 2022 (n° 20BX03223), la Cour administrative d’appel de Bordeaux, saisie d’une demande d’indemnisation des préjudices résultant de l’interruption de la relation d’emploi d’un agent abusivement recruté sur le fondement de contrats à durée déterminée successifs, a rappelé malgré elle le caractère limité et peu dissuasif des condamnations pécuniaires en la matière et la grande précarité de l’emploi contractuel dans la fonction publique, encore à ce jour.

Recrutée par l’établissement d’hébergement des personnes âgées dépendantes (EHPAD) « Les Gabariers » en qualité d’agent des services hospitaliers entre le 1er juin 2012 et le 30 septembre 2014, puis entre le 1er novembre 2014 et le 31 décembre 2016, dans le cadre de contrats à durée déterminée, Madame A… a été informée du non-renouvellement de son dernier contrat à durée déterminée. Après avoir formé une demande indemnitaire auprès de cet établissement afin d’obtenir réparation de ses préjudices, l’agent a successivement saisi le tribunal administratif de Limoges et la Cour administrative d’appel de Bordeaux, afin d’obtenir l’indemnisation des préjudices qu’elle estimait avoir subis.


L’indemnisation du recours abusif au contrat n’est pas une demande indemnitaire


En premier lieu, la Cour s’est interrogée sur sa compétence pour examiner la requête en appel présentée par Madame A… tendant à la condamnation de l’EHPAD « Les Gabariers » à lui verser la somme de 10.000 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait du caractère abusif du renouvellement de ses contrats à durée déterminée pendant quatre ans et demi.


En effet, aux termes de l’article R. 811-1 du code de justice administrative, si toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif ou qui y a été régulièrement appelée peut en principe interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance, il convient toutefois, de relever que le tribunal administratif doit statuer en premier et dernier ressort sur toute action indemnitaire lorsque le montant des indemnités demandées n’excède pas 10.000 euros (article R. 222-14 du même code).


Or, en l’espèce, la demande de la requérante, qui tendait à ce que l’EHPAD « Les Gabariers » lui fasse bénéficier des avantages financiers auxquels elle aurait pu prétendre en cas de licenciement si elle avait été employée dans le cadre d’un contrat à durée indéterminée, n’excédait pas ce montant, de sorte qu’il pouvait être argué qu’elle échappait à la compétence du juge d’appel.


Toutefois, pour la Cour administrative d’appel de Bordeaux, la demande qui, émanant d’un fonctionnaire ou d’un agent public, tend seulement au versement de traitements, rémunérations, indemnités, avantages ou soldes impayés, sans chercher la réparation d’un préjudice distinct du préjudice matériel objet de cette demande pécuniaire, ne revêt pas le caractère d’une action indemnitaire au sens des dispositions précitées, de sorte que la contestation du jugement du tribunal administratif de Limoges présentée par Madame A… devait ressortir à la compétence de la Cour administrative d’appel de Bordeaux.


La limitation de l’indemnisation


En second lieu, après avoir recherché si la responsabilité de l’EHPAD pouvait être engagée compte tenu de l’ensemble des circonstances de fait qui lui sont soumises, notamment la nature des fonctions exercées, le type d’organisme employeur ainsi que le nombre et la durée cumulée des contrats en cause, la Cour a rappelé que la requérante n’était fondée à solliciter que l’indemnisation de deux types de préjudices : d’une part, le versement d’une somme correspondant aux avantages financiers auxquels elle aurait pu prétendre en cas de licenciement, si elle avait été recrutée par un contrat à durée indéterminée ; et d’autre part, l’indemnisation du préjudice moral qu’elle pourrait avoir subi subséquemment.


Ainsi, pour le juge administratif, en cas de recours abusif aux contrats à durée déterminée, l’agent contractuel évincé ne peut prétendre qu’à l’indemnisation des préjudices liés à la rupture de la relation contractuelle, à savoir l’équivalent d’une indemnité de licenciement et du préjudice moral afférent.


L’indemnisation de ces deux seuls préjudices n’apparaît toutefois pas couvrir l’intégralité des inconvénients liés au recours abusif aux contrats à durée déterminée.


Notamment, l’agent contractuel concerné se voit, de par la précarité de sa situation et la remise en cause permanente de sa stabilité professionnelle, de la possibilité de solliciter la réévaluation de sa rémunération à l’issue d’une période triennale d’emploi (article 1-3 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l'État ; article 1-2 du décret n° 91-155 du 6 février 1991 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de la fonction publique hospitalière ; article 1-2 du décret n°88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale).


L’absence de caractère dissuasif des condamnations pécuniaires


Cette indemnisation de l’agent contractuel contraint à la conclusion de contrats à durée déterminée multiples, outre qu’elle est limitée dans son champ, est limitée dans son montant.

Outre le préjudice financier correspondant à l’absence d’indemnité de licenciement, calculé en fonction de la rémunération de l’agent et du nombre d’année d’exercice (article 51 à 56 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l'État ; articles 45 à 48 du décret n°88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale ; articles 47 à 52 du décret n° 91-155 du 6 février 1991 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de la fonction publique hospitalière), l’agent peut prétendre à l’indemnisation du préjudice moral tenant à la précarité de sa situation.


Si les montants d’indemnisation accordés au titre de ce préjudice moral peuvent varier d’une juridiction à l’autre, il convient néanmoins de relever que le juge administratif octroie générale une somme pouvant varier de 1.000 à 5.000 euros (voir par exemple par ordre croissant CAA Paris, 26 juin 2019, req. n° 18PA01755 ; CAA Lyon, 22 octobre 2015, req. n° 15LY01064 ; CAA Bordeaux, 24 mai 2018, req. n° 16BX01184 ; Tribunal administratif de Versailles, 28 juin 2016, req. n° 1404867) en fonction de la durée d’emploi et du nombre de contrats conclus.


En l’espèce, pour la conclusion de cinquante et un contrats à durée déterminée successifs, d’une durée d’un à trois mois, sur une période de quatre ans et demi, la requérante qui sollicitait une indemnisation à hauteur de 10.000 euros, s’est vue accordé, par la Cour administrative d’appel de Bordeaux, la somme de 2.000 euros au titre de son préjudice financier, et de 1.500 euros au titre de son préjudice moral et des troubles dans ses conditions d’existence.


Dans cette instance, comme dans les autres décisions étudiées, il apparaît toutefois que le montant des indemnisations accordées, au regard de l’importance de la faute commise demeure modique et, in fine, peu dissuasif pour les employeurs publics.


Les conditions d’indemnisation actuelles du recours abusif aux contrats à durée indéterminée semblent donc être un nouveau rappel du caractère précaire de l’emploi contractuel au sein de la fonction publique.


Perspectives

La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a entendu multiplier et élargir très sensiblement les possibilités de recours au contrat dans toutes les catégories d’emplois des trois versants de la fonction publique. Elle a ainsi ouvert à ce type de recrutement tous les emplois de direction de l’État, tous les emplois de ses établissements publics, y compris les emplois de direction, les « emplois supérieurs hospitaliers », notion nouvelle qu’il introduit dans la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986. Elle a également créé dans les trois fonctions publiques, le contrat de projet, qui permet de recruter un agent contractuel en vue de participer à une opération ou un projet déterminé dans n’importe quelle catégorie d’emploi, pour une durée limitée à celle de l’opération ou du projet.

Néanmoins, il est regrettable que cette accentuation de la contractualisation de l’emploi public par le législateur, ne se traduise pas par un accroissement subséquent des droits et garanties accordés aux agents contractuels, éternels « précaires » du secteur public. Il est tout aussi regrettable que, devant les abus manifestes de certains employeurs publics, le juge administratif n’ait pas pu prendre de décisions plus dissuasives, et ce faisant, plus protectrices des agents contractuels.

Au vu des difficultés actuelles de recrutement des employeurs publics, à l’heure où les compétences sont rares et la concurrence avec l’emploi privé est forte, il est permis de s’interroger sur le point de savoir si la « flexibilité » apportée par le recours aux contrats multiples et courts, ne serait pas en réalité supplantée, et de loin, par la nécessité de rendre les emplois publics plus attractifs. A défaut de pouvoir proposer des rémunérations supérieures ou égales à celles obtenues dans le secteur privé, les employeurs publics gagneraient certainement à pouvoir se prévaloir de l’octroi de droits et garanties inégalés par le secteur privé, et d’une moindre précarité, au profit de ses agents non titulaires.

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