Par une décision du 11 mars 2024 (Conseil d’État, 11 mars 2024, req. n° 454305), le Conseil d’État s'est penché sur la question de savoir si une demande de protection fonctionnelle et une plainte pénale sont des documents administratifs communicables.
L’Établissement National des Invalides de la Marine (l’ENIM) a diligenté une enquête administrative à l’encontre de Monsieur B après avoir été alerté de faits pouvant être qualifiés de harcèlement.
Le rapport d’enquête, s’il n’a pas retenu l’existence d’un harcèlement sexuel, a fait état d’un comportement et d’un mode de direction de Monsieur B ayant pu causer des difficultés relationnelles graves avec plusieurs agents.
Parallèlement, Monsieur B avait sollicité auprès de son administration, la communication de deux demandes de protection fonctionnelle, présentées par deux agentes de l’établissement, ainsi que la plainte pénale déposée par l’une d’entre elle. La commission d’accès aux documents administratifs (CADA) a rendu un avis défavorable à la communication de ces documents.
Monsieur B a alors saisi le tribunal administratif de Poitiers qui a rejeté sa demande d’annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par l’ENIM à la suite de sa demande de communication des documents litigieux.
Monsieur B s’est donc pourvu en cassation devant le conseil d’État qui a analysé la communicabilité de la plainte pénale et celle des demandes de protection fonctionnelle.
Une plainte pénale n’est pas un document administratif
Le conseil d’État a d’abord rappelé la définition donnée par l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration des documents administratifs :
Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents, notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions.
Le Conseil d’État avait déjà été amené à considérer que les documents se rattachant à la fonction juridictionnelle, ne sont pas des documents administratifs au sens de la loi du 17 juillet 1978 :
2. Les documents, quelle que soit leur nature, qui se rattachent à la fonction juridictionnelle n'ont pas le caractère de documents administratifs pour l'application du droit de communication des documents mentionnés au 2e alinéa de l'article 1er [de la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal] précité (Conseil d’Etat, 5 mars 2018, req. n°401933).
Fort de cette jurisprudence, le Conseil d’État a rappelé dans la présente décision que les plaintes pénales correspondent à :
« … la première étape de la procédure pénale et se rattachent, dès lors, à la fonction juridictionnelle ».
Monsieur B n’était donc pas fondé à solliciter la communication de la plainte pénale et des documents qui y étaient joints, dès lors qu’il ne s’agit pas d’un document administratif au sens de l’article L. 300-2 du CRPA.
Le Conseil d’État confirme donc sur ce point le jugement du tribunal administratif de Poitiers.
Pas de communicabilité de la demande de protection fonctionnelle à un tiers
Monsieur B sollicitait également la communication des demandes de protection fonctionnelle, déposées par Mesdames C et D.
Pour parfaire son argumentaire, Monsieur B appuyait son raisonnement sur le premier alinéa de l’article L. 311-3 du code des relations entre le public et l’administration qui prévoit que :
Sous réserve des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, concernant les données à caractère personnel figurant dans des fichiers, toute personne a le droit connaître les informations contenues dans un document administratif dont les conclusions lui sont opposées.
Or, le Conseil d’État relève en l’espèce qu’il :
… ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. B... n'a pas soutenu, devant le tribunal administratif, que les demandes de protection fonctionnelle en cause devraient être regardées comme des documents dont les conclusions lui ont été opposées.
Partant, la méconnaissance par la décision attaquée de l’article L. 311-3 du CRPA est un moyen nouveau en cassation et est donc inopérant.
Cependant, il reste au juge l’appréciation du moyen tiré de la violation des dispositions de l’article L. 311-6 3° du CRPA, qui prévoit que :
Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : (...) 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ".
A cet égard, la Haute juridiction avait d’ores-et-déjà considéré, non seulement que les témoignages n’étaient communicables qu’à leurs auteurs (CE, 21 septembre 2015, M. Rossin, req. n° 369808, p. 315), mais également qu’il convenait de retenir, sur le fondement des dispositions précitées du CRPA, une appréciation au cas par cas de l’existence d’une atteinte aux intérêts protégés (CE, 8 février 2023, Centre hospitalier de l’arrondissement de Montreuil-sur-Mer, req. n° 455887, à mentionner aux Tables).
En l’espèce, le juge indique qu’une demande de protection fonctionnelle fait apparaître le comportement de son auteur au sens de la disposition précitée :
La demande adressée par un agent public à l’administration dont il dépend en vue d’obtenir le bénéfice de la protection fonctionnelle fait apparaitre son comportement au sens et pour l’application des dispositions du 3° de l’article L 311-6 du code des relations entre le public et l’administration.
Le juge estime cependant que la divulgation d’une demande de protection fonctionnelle a un tiers est susceptible de porter, par nature, préjudice à son auteur :
La divulgation à un tiers d’une telle demande doit être regardée comme étant, par elle-même et quel que soit le contenu, susceptible de porter préjudice à son auteur, qui a seule qualité de personne intéressée au sens des mêmes dispositions.
Appréciant la possibilité d’un préjudice portée aux autrices de demande de protection fonctionnelle à l’encontre de M. B., le Rapporteur public, Monsieur Laurent DOMINGO relevait que :
En l’espèce, s’il fallait se livrer à une appréciation des circonstances, nous n’aurions aucun doute sur le fait que la transmission à M. D... des demandes de protection fonctionnelle dont il sollicite la communication porterait préjudice aux personnes qui ont fait ces demandes, car cette communication est motivée par l’animosité que M. D... éprouve envers ses accusatrices et contre qui il a d’ailleurs porté plainte.
Le Conseil d’État en conclut donc que la communication d’une demande de protection fonctionnelle à un tiers préjudicie par nature à la personne qui en est l’auteur, et que toute demande de communication faite par un tiers à ce titre doit être rejetée.
Le pourvoi de Monsieur B est donc rejeté.
Cette solution dégagée par le Conseil d’État semble parfaitement logique eu égard à la raison d’être d’une demande de protection fonctionnelle.
En effet, par le mécanisme de la protection fonctionnelle, l’agent demandeur sollicite la protection de sa collectivité contre les diverses atteintes qu’il a pu subir (violences, harcèlement, menaces, injures, diffamation etc…). Cette demande ne concerne naturellement que l’agent et son administration.
Si l’on pourrait penser que la personne mise en cause dans la demande de protection fonctionnelle est directement concernée par la demande de protection fonctionnelle, en ce qu’elle fait apparaître son propre comportement à l’égard de l’auteur de la demande, justifiant ainsi une communication, le Rapporteur public, Monsieur Laurent DOMINGO rappelle cependant que :
La protection fonctionnelle est un mécanisme de protection de l’agent, mais aussi des intérêts de l’administration ;
La demande de protection fonctionnelle ne concerne fondamentalement que l’administration qui va devoir la mettre en œuvre et son agent qui la sollicite ;
La confidentialité de la demande de protection fonctionnelle doit contribuer à libérer la parole des victimes d’agissements ;
La confidentialité permet d’éviter les représailles.
Finalement, la confidentialité de la demande de protection fonctionnelle apparait comme une première garantie pour l’agent public demandeur, voire comme la première mesure de protection prise à son encontre au titre de la protection fonctionnelle.
Faire une demande de protection fonctionnelle pour dénoncer certains agissements, c’est donc avoir la garantie de sa confidentialité, qu’il conviendra, si publicité il y a, d’exiger.
Il n’y a donc aucun fondement à ce qu’un tiers, eût-il été mis en cause dans une demande de protection fonctionnelle, intervienne dans la gestion d’une situation individuelle ne le concernant pas.
