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Coronavirus – L’imbroglio de l’imposition de congés annuels et de RTT dans la fonction publique

Dernière mise à jour : 20 mai 2020


Une ordonnance n° 2020-430 du 15 avril 2020 est venue prendre des mesures drastiques pour les fonctions publiques de l’État et territoriale, en matière d’imposition de prise de jours de congés annuels (CA) et de réduction du temps de travail (RTT) durant la période d’état d’urgence sanitaire.


Une mesure exceptionnelle analogue a été prise pour les salariés de droit privé et a déjà fait couler beaucoup d’encre. En effet, pour limiter les conséquences économiques de l’épidémie de coronavirus, l’article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 avait habilité le gouvernement à prendre, par ordonnance, toute mesure « en matière de droit du travail […] et de droit de la fonction publique » permettant d’imposer la prise de CA ou de jours de RTT.


Deux jours plus tard, les mesures étaient prises pour les salariés de droit privé : l’ordonnance n° 2020-323 du 25 mars 2020 portant mesures d'urgence en matière de congés payés, de durée du travail et de jours de repos venait rendre possible l’imposition par l’employeur de la prise de jours de RTT ou, sous réserve d’un accord d’entreprise ou de branche, de jours de congés, durant l’état d’urgence sanitaire.


Aucune disposition n’était alors prise pour la fonction publique, la Direction Générale de l’Administration et de la Fonction Publique (DGAFP) rappelant, dans sa fiche référence « Covid-19 » relative aux congés, que, dans l’administration, le chef de service « peut [déjà] modifier des congés posés et imposer des dates, pour des motifs tirés de l’intérêt du service ».


Pourtant, près d’un mois plus tard, le gouvernement prenait finalement une ordonnance n° 2020-430, datée du 15 avril 2020 et publiée le jour suivant, « relative à la prise de jours de réduction du temps de travail ou de congés dans la fonction publique de l'État et la fonction publique territoriale au titre de la période d'urgence sanitaire ».


Une ordonnance qui soulève de nombreuses interrogations : un système particulièrement complexe, rétroactif (à la différence du secteur privé), réparti en de multiples cas distincts mais parfois cumulables, et présentant nombre de choix surprenants et d’imprécisions préoccupantes, rendant son application très délicate, et créant un risque d’individualisation partiale des situations.



I- L’imposition des jours : nombre et modalités


L’ordonnance ne s’applique de manière obligatoire qu’aux fonctionnaires et agents contractuels de droit public de l’État, aux personnels ouvriers de l’État, ainsi qu’aux magistrats de l’ordre judiciaire.


Si elle pourra s’appliquer, sous certaines conditions, aux agents publics territoriaux (voir en fin d’article), elle exclut donc (et on comprend aisément pourquoi) la fonction publique hospitalière et la fonction militaire. Elle exclut aussi les agents « relevant des régimes d’obligations de service » que sont principalement les enseignants.


L’ordonnance prévoit plusieurs cas d’imposition de jours de RTT et de CA, d’abord pour les agents en autorisation spéciale d’absence (ASA), ensuite pour ceux en télétravail (tableau n°1), et plusieurs modalités générales d’application, notamment sur la proratisation des jours imposés (tableau n°2) :



II- Des choix incohérents, un mécanisme complexe, une marge de manœuvre toute relative


Il est difficile de comprendre les choix qui ont présidé à la grande complexité de ce système.


On comprend certes que l’instauration d’une ordonnance avait pour objectif de mettre fin à une controverse jurisprudentielle sur la possibilité (ou non) qu’aurait l’administration d’imposer des jours de congés dans le « droit commun ».


Mais au-delà du principe, l’ordonnance est parfois trop précise, parfois totalement floue. Le texte verrouille ainsi totalement les possibilités d’organisation du service – qu’il devait pourtant venir faciliter – et dans le même temps est sur certains points particuliers trop permissif. Le tout rend le système difficile à comprendre, tant dans son principe que dans son contenu, et a fortiori difficile à appliquer.


La marge de manœuvre des chefs de services est ainsi limitée sur plusieurs points : les agents en présentiel sont oubliés du texte ; le nombre de jours imposés n’est pas flexible (et la pose de jours est obligatoire dans certains cas) ; aucune distinction n’est faite entre les agents en ASA « Covid-19 » et ceux en « ASA pour garde d’enfants », pas plus qu’un panachage du type de jours (RTT ou CA) n’est réellement permis en fonction des situations spécifiques rencontrées par chaque agent.


Par ailleurs, la rédaction du texte manque tant de clarté que l’on pourrait y lire que certains agents pourraient se voir imposer un nombre de jours plus importants que d’autres : ceux ayant changé de statut de travail au cours de la période postérieure au 17 avril 2020, pourraient ainsi voir se cumuler plusieurs mécanismes d’imposition de jours, passant le total de jours imposables à 15.


On observe également une imprécision (et une incohérence) des plus totales s’agissant de la proratisation des jours imposés. La réduction envisagée ne semble pas toujours s’appliquer à tous les types de jours imposés.