• Emilien Batôt

Publication de la loi de transformation de la fonction publique : tour d'horizon des grands chan


La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a été publiée au Journal officiel le 7 août dernier, après avoir été validée par le Conseil constitutionnel le 1er août.

Malgré les nombreux débats et modifications apportées par le Sénat lors de son examen du projet de loi, le texte reste relativement conforme au projet initial.

Si la loi du 6 août 2019 constitue un véritable inventaire de modifications en tout genre, des plus fondamentales aux plus anodines (I), elle s’accompagne de dates d’entrée en vigueur totalement éclatées et conditionnées (II). Son application reste par ailleurs sujette à de multiples modifications et compléments à venir par ordonnances (III).

I- Aperçu des principales modifications de la loi

Il est impossible de faire état de manière exhaustive, dans un bref article, de l’intégralité des changements prévus par la loi n° 2019-828.

Retenons toutefois les principales modifications, qui suivent pour la plupart celles prévues initialement par le Gouvernement, dont le projet général est largement déduit des grands titres de la loi.

Ainsi, par son titre Ier (Promouvoir un dialogue social plus stratégique et efficace dans le respect des garanties des agents publics), le texte restreint de manière assez importante les cas de saisine préalable des commissions administratives paritaires (CAP) [1]. Celles-ci perdent leur compétence en matière de cumul d’activités, de projets de départ vers le secteur privé, de promotion interne, de mutation interne et changement d’affectation, de détachement, d’avancement d’échelon, de tableau d’avancement, ainsi que suppression d’emploi et de placement en surnombre.

Elles perdent également leur rôle de conseils de discipline de recours, qui disparaissent tout simplement des voies de recours ouvertes aux agents à l’encontre d’une sanction disciplinaire [2].

La loi procède également à la fusion des comités techniques (CT) et des comités hygiène, sécurité et conditions de travail (CHSCT) dans les comités sociaux d’administration (CSA) pour la fonction publique de L’État et les OPH, les comités sociaux territoriaux (CST) pour la fonction publique territoriale, et les comités sociaux d’établissement (CSE) pour la fonction publique hospitalière [3].

Notons que cela met fin à la spécificité de gestion des CHSCT de l’hospitalière selon les dispositions du code du travail : les futurs CSE seront régis par les dispositions du statut de la fonction publique [4].

Ces comités pourront se voir adjoindre une « formation spécialisée en matière d’hygiène, de sécurité et de conditions de travail » dans les entités dépassant les 200 agents.

Est enfin instauré un « rapport social annuel relatif aux lignes directrices de gestion » mises en place pour déterminer la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines, notamment en matière de GPEC [5] [6], et sur lesquelles les CSA/CST/CSE donneront leur avis.

Le titre II (Transformer et simplifier la gestion des ressources humaines) est essentiellement constitué de l’élargissement du recours au contrat. La loi vient ouvrir de manière drastique les postes aux contractuels :

  • Extension très importante des recrutements directs dans les emplois de direction des trois fonctions publiques [7] ;

  • Mise en place du très décrié « contrat de projet », contrat à durée non déterminée, dont la fin n’est déterminée que par la fin de la mission pour laquelle l'agent a été recruté [8] ;

  • Ouverture des contrats dits « nature et besoins » à toutes les catégories hiérarchiques et non plus uniquement aux emplois de catégorie A [9] ;

  • Ouverture, pour la fonction publique hospitalière, des recrutements pour accroissement saisonnier d’activité [10] et extension des possibilités de recrutement de contractuels pour remplacement de fonctionnaire pour la fonction publique de l’État [11] ;

  • Ouverture aux contractuels de l’intégralité des postes dans les collectivités de moins de 1000 habitants et dans les EPCI [12] de moins de 15 000 habitants [13] ;

  • Ouverture à toutes les administrations des recrutements de contractuels sur les emplois à temps non complet de moins de 50 % [14].

On peut apercevoir une certaine précarité de la situation des contractuels de la territoriale, outre dans le contrat de projet, dans une disposition qui pourrait paraître anodine : la loi supprime l’obligation, dans la fonction publique territoriale, de « stagiairiser » un contractuel reçu au concours au plus tard à la fin de son contrat, cette « stagiairisation » ne devenant qu’une simple possibilité [15].

Le titre II vient également généraliser l’entretien professionnel aux trois fonctions publiques en lieu et place de l'ancienne notation encore en vigueur dans la fonction publique hospitalière [16], mais aussi prévoir la possibilité d’un intéressement collectif lié à la qualité du service pour la rémunération des fonctionnaires hospitaliers [17] et de tenir compte des « résultats collectifs du service » dans la fonction publique territoriale [18], sans toutefois donner plus de définition de ces éléments.

En matière de discipline, le titre II supprime, comme il a été rappelé, les conseils de discipline de recours [2]. Il crée par ailleurs une procédure d’assistance des témoins, et supprime l’interdiction, pour les membres du conseil de discipline, d’être d’un grade inférieur à celui de l’agent auditionné [19].

Le titre III (Simplifier le cadre de gestion des agents publics) traite en premier lieu de déontologie : il supprime la commission de déontologie en en confiant les missions à la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP), puis vient limiter, comme annoncé dans le projet initial, les cas de saisine obligatoire de l’instance en cas de départ vers le privé, en confiant l’analyse essentiellement au chef de service et au référent-déontologue. Si est créée une interrogation obligatoire en matière de conflits d’intérêts lors du retour d’un agent depuis le privé [20], cette restriction des cas de saisine obligatoire d'un organisme indépendant est à contre-courant de l'exemplarité recherchée, tant dans l'opinion publique que par le juge pénal, chez les agents publics [21].

Le titre III prévoit également une procédure de publication de la somme des plus hautes rémunérations d'agents de certaines administrations [22].

Il prévoit en outre la possibilité de mutualiser les services de médecine préventive, et crée le congé « proche aidant ». Plus étonnant, si est prévue la possibilité de suivre une formation pendant un congé pour raison de santé, l’article 40 III prévoit également la possibilité pour un fonctionnaire territorial malade d’être mis à disposition du centre de gestion pour effectuer des remplacements…

La loi met également totalement fin aux régimes de temps de travail dérogatoires aux 1607 heures annuelles (comme c’était le cas dans la fonction publique territoriale) [23].

On y trouve aussi la possibilité pour les centres de gestion de la fonction publique territoriale de fusionner en centres interdépartementaux de gestion uniques [24], mais également l’idée d’une déconcentration de la gestion des personnels de direction et directeurs de soins de l’hospitalière [25].

La loi n° 2019-828 vient également par ce titre de « simplification du cadre de gestion des agents publics » mettre en place la création de « services minimums » dans certains services locaux (collecte et traitement des déchets, transport public de personnes, aide aux personnes âgées et handicapées, accueil des enfants de moins de trois ans, accueil périscolaire, restauration collective et scolaire), sur la base d’accords négociés avec les organisations syndicales ou, à défaut, sur simple délibération [26].

Dans la même logique, le droit de grève des agents de ces services se trouve limité : déclaration individuelle d’intention de grève au plus tard 48 heures avant son début, renonciation au plus tard 24 heures avant le début du service considéré, possibilité d’obliger les grévistes de participer à la grève dès leur prise de service et jusqu’à son terme… [27]

Le titre IV (Favoriser la mobilité et accompagner les transitions professionnelles des agents publics) apporte de nombreuses petites modifications, parmi lesquelles certaines nous semblent néanmoins, derrière un caractère anodin et peu discuté, pouvoir avoir d’importantes conséquences.

Il est ainsi notamment prévu, pour la fonction publique de l’Etat, que la réaffectation, en cas de suppression d’emploi, d’un agent dans une autre administration que son administration d’origine, ne soit que provisoire, et renouvelable, avant une réaffectation dans l'administration d’origine en surnombre… [28]

Est également mise en place la rupture conventionnelle dans la fonction publique [29], avec instauration d’une rupture conventionnelle collective (régie par le code du travail) pour les seuls agents de la Caisse des dépôts et consignations [30].

Le titre IV crée également tout un panel de dispositions relatives aux conditions de réemploi des agents publics en cas de restructuration de services : accompagnement de l’agent dont l’emploi est supprimé, vers le public ou le privé, avec possibilité de congé de formation spécial, de mise à disposition du secteur privé… Notons que la fonction publique territoriale est étrangement exclue de ces dispositifs [31].

Est également mis en place le très controversé détachement d’office en cas de transfert de l’activité vers le secteur privé (voir de détachement d’office général vers le secteur privé en cas d’exercice d’une activité auprès d’une personne privée), avec possibilité d’obtenir une radiation des cadres avec indemnité à cette occasion [32].

Le titre IV procède également à un réel apurement dans la prise en charge des fonctionnaires territoriaux par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ou les centres de gestion, après une période de surnombre : réduction drastique de la durée et du montant de la rémunération, et licenciement ou mise à la retraite des fonctionnaires pris en charge depuis plus de dix ans [33].

Enfin, le titre V (Renforcer l’égalité professionnelle) vient renforcer les obligations en matière de nominations paritaires femmes / hommes, notamment dans les emplois de direction (article 6 quater de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983), régler diverses difficultés liées à l’application de cet article dans la fonction publique territoriale [34], mais également, entre autres, retirer le jour de carence pour le congé maladie liée à la grossesse [35].

Il procède à quelques modifications dans l’organisation des concours [36] et à l'instauration de nouvelles garanties, avec notamment un plan de titularisation, pour les personnels handicapés [37].

II- La complexité des dates d’entrée en vigueur et des décrets d’application

La loi de transformation de la fonction publique sera, au-delà du fond, d’application délicate.

D’abord, parce qu’elle est soumise à de – très – nombreux décrets d’application, dont certains sont expressément indiqués comme nécessaires à l’entrée en vigueur de certaines dispositions.

Ainsi par exemple, la quasi-totalité des nouvelles possibilités de recrutement d’agents contractuels est-elle conditionnée à la parution de dispositions réglementaires relatives à la mise en place de la « procédure permettant de garantir l’égal accès aux emplois publics » pour ces derniers.

Sont également renvoyés à la publication de décrets, et selon une liste non exhaustive :

  • Le rôle précis des nouveaux CSA/CST/CSE, leur fonctionnement, leurs attributions… ;

  • Le contenu du rapport social annuel ;

  • Les cas de recrutement de contractuels sur emplois de direction ;

  • L’indemnité de fin de contrat ;

  • L’aménagement horaire pour mère allaitant un enfant ;

  • La rupture conventionnelle des CDI, et plus largement les conditions de la rupture conventionnelle pour les fonctionnaires ;

  • Le rôle et le fonctionnement de la HATVP dans ses nouvelles fonctions ;

  • Toutes les dispositions relatives aux agents publics handicapés…

On sait par ailleurs, par exemple, que le Gouvernement souhaite, par décret, donner aux CAP une nouvelle compétence d’instance de recours préalable contre nombre de décisions individuelles. Le rôle des membres des CAP, déjà grandement modifié par la loi du 6 août 2019, va ainsi être fondamentalement revisité par des dispositions à venir, sans que l’on ne sache quels moyens, notamment en termes de formation et de temps, leur seront en échange alloués.

Au-delà, l’entrée en vigueur des dispositions de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 relève d’un véritable exercice d’équilibriste : l’article 94, fixant les modalités dérogatoires d’entrée en vigueur, comporte 45 alinéas.

Ainsi :

  • Les nouveaux CSA/CST/CSE ne seront créés qu’au prochain renouvellement des instances de la fonction publique, mais les comités techniques et CHSCT ont déjà des compétences ajoutées, dans l’attente de cette création, parfois par avis commun [38] ;

  • Certaines dispositions ne s’appliquent qu’ « en vue de l’élaboration des décisions individuelles prises au titre de l’année 2021 » (comme la quasi-totalité des modifications des compétences des CAP [39]) mais avec des dérogations aux dérogations (par exemple, le retrait de la compétence des CAP pour les mobilités et changement d’affectation aura lieu dès le 1er janvier 2020, mais uniquement dans la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière [40]) ;

  • Certaines dispositions n’entreront en vigueur qu’à compter de la publication des décrets d’application (par exemple certains cas de recrutements de contractuels, on l’a vu), avec toutefois parfois une date limite d’entrée en vigueur malgré l’absence de publication de décret (comme pour les modifications du compte personnel de formation [41]) ;

  • Certaines dispositions s’appliquent à des dates différenciées s’agissant de la fonction publique concernée (ainsi pour la définition des lignes directrices de gestion en matière de mobilité pour la fonction publique de L’État uniquement, la date est repoussée au 1er janvier 2020 [42]) ;

  • Certaines instances continueront de fonctionner pour l’examen de certains dossiers, soit jusqu’à épuration des dossiers (comme pour les conseils de discipline de recours), soit jusqu’à une date fixée (au 1er février 2020 pour la commission de déontologie).

De ces quelques exemples, on note la particulière difficulté avec laquelle les managers publics vont devoir composer durant les deux prochaines années pour mettre en œuvre, de manière différée et selon des dates parfois non déterminées, les différents pans de la réforme.

Ce constat est accentué par le nombre important de réformes à venir confiées, par ordonnance, au Gouvernement.

III- L’immense champ libre laissé par les futures ordonnances

Le Parlement a confié au Gouvernement, par ordonnance, le soin de réformer des pans extrêmement larges du droit de la fonction publique, dont certains viennent potentiellement remettre en cause de grands principes du statut.

Ainsi, le Gouvernement est habilité à prévoir, par ordonnance :

  • Des dispositions permettant la conclusion d’accords locaux avec les organisations syndicales, ainsi que la redéfinition du caractère éventuellement contraignant de ses accords (jusqu’alors relégués à de simples discussions devant être entérinées par délibération ou tout autre acte réglementaire, et soumises à l’obligation de respecter les textes nationaux) [43] ;

  • Une nouvelle définition des congés bonifiés [44] ;

  • Une redéfinition totale de la protection sociale complémentaire, mais également du rôle des instances médicales de la fonction publique, et plus largement des règles d’aptitude, de maladie, d’accident de service, de temps partiel thérapeutique… [45] ;

  • Une révision de la politique de formation et de concours dans la fonction publique, avec redéfinition du financement des organismes de formation, réforme des modalités de recrutement des catégories A, favorisation des passerelles public-privé [46] ;

Bien plus, l’article 55 de la loi confie au Gouvernement le soin d’adopter un code de la fonction publique, avec la possibilité pour le Gouvernement d’abroger des dispositions obsolètes, de « remédier à des erreurs matérielles », ou encore de procéder à des « modifications pour assurer la cohérence des textes ».

Loin d’avoir finalisé la réforme de la fonction publique, la loi du 6 août 2019 ne fait donc qu’ouvrir une nouvelle porte à d’importantes réformes de fond sur des sujets portant sur des procédures et des garanties particulièrement vastes des fonctionnaires, tel le principe même du concours ou encore les garanties relatives à la maladie…

* *

*

En conclusion, le présent résumé n’a pour objectif que de dresser une liste des principaux thèmes modifiés par la loi. Nombre de dispositions spécifiques n’ont pas été précisées (pour ne citer que deux exemples, la modification des pouvoirs du président de la HATVP, ou encore l’intégration dans les corps de l’administration parisienne des agents des centres d’hébergement parisiens) Chacune de ces dispositions suppose naturellement une analyse des plus détaillées. Nombre de sujets constituent une vraie modification de principe dans le fonctionnement de la fonction publique. Cette analyse doit être d’autant plus détaillée que l’entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions ne suit aucune ligne unique.

Il conviendra ainsi d’être particulièrement vigilant lors de cette rentrée 2019 et jusqu’en 2021, à la fois aux modalités d’application des différentes modifications du texte, éparses, aux décrets d’application à venir, ainsi qu’aux nombreuses ordonnances qui viendront à nouveau compléter (voire lourdement modifier) les statuts, et ce dans un délai restreint d’une à deux années.

La loi suscite par ailleurs de nombreuses critiques de fond, dont certaines ont déjà pu être formulées dans nos précédents articles. Dans l’ensemble, on notera, entre autres, que cette réforme accentue à notre sens la précarité propre aux contractuels de la fonction publique. Elle vient également remettre en cause des décennies de recherche d’exemplarité de l’administration publique en favorisant grandement les passerelles entre le public et le privé, et en accentuant les possibilités de déroger aux strictes règles de recrutement des contractuels, loin d’un contrôle pourtant souhaité et accentué jusqu’alors, en France comme ailleurs, de la transparence de la vie publique, de la chasse aux conflits d’intérêts et de la gestion rationalisée des fonds publics.

Elle réduit en outre nombre de pans de garanties des agents publics, sous couvert d’assouplir la gestion des ressources humaines. Alors que le moral des agents publics est en berne depuis de nombreuses années et que les réformes à répétition les empêchent de garder une vraie visibilité sur leurs missions, c’était plus une stabilisation de l’action administrative et une démonstration de confiance dans les agents publics, ainsi qu’un vrai renouveau pratique – et non une énième réforme textuelle – de la gestion des ressources humaines qui était appelée de toutes et tous.

[1] Articles 10 à 12.

[2] Article 32.

[3] Articles 4, 6, 7, 8 et 9. On trouvera également le « comité social d’administration centrale » pour les Voies Navigables de France et les « comités d’agence » pour les Agences régionales de santé.

[4] Le III de l’article 94 vient abroger l’article 10 de l’ordonnance n° 2017-1386 du 22 septembre 2017 qui prévoyait le maintien des dispositions relatives aux anciens CHCST du code du travail pour la fonction publique hospitalière.

[5] Gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences.

[6] Articles 5 et 30.

[7] Article 16.

[8] Article 17.

[9] Articles 18 et 21.

[10] Article 19.

[11] Article 22.

[12] Établissement public de coopération intercommunale.

[13] Article 21.

[14] Idem.

[15] Article 24.

[16] Article 27.

[17] Article 28.

[18] Article 29.

[19] Article 31.

[20] Articles 34.

[21] Voir notre article sur la question : "Projet de réforme de la commission de déontologie de la fonction publique : chute d'un bouclier contre la prise illégale d’intérêts ?"

[22] Article 37.

[23] Articles 47 et 48.

[24] Article 50.

[25] Article 53.

[26] Article 56 I.

[27] Article 56 II, III et IV.

[28] Article 68.

[29] Article 72.

[30] Article 73.

[31] Article 75.

[32] Article 76.

[33] Article 78.

[34] Article 82.

[35] Article 84.

[36] Articles 87 à 89.

[37] Articles 90 à 93.

[38] Article 94, II, A.

[39] Article 94, IV.

[40] Article 94, IV, 1°.

[41] Article 94, XIV.

[42] Article 94, VIII.

[43] Article 14.

[44] Article 26.

[45] Article 40, I et II.

[46] Article 59.

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