Refus d'agrément et signe religieux dans la fonction publique : ce que dit le Conseil d'État

Dans sa décision du 27 juillet 2026, n° 499886, le Conseil d'État a précisé qu'un refus d'agrément fondé sur un signe religieux dans la fonction publique ne peut reposer sur la seule présence d'une marque corporelle d'origine religieuse : celle-ci ne suffit pas, à elle seule, à établir une volonté de méconnaître le principe de neutralité.

Pourquoi le préfet de police a-t-il refusé l'agrément ?

Au cas présent, un candidat à un emploi de policier adjoint s’est vu opposer, le 29 octobre 2021, un refus d’agrément par le préfet de police. L’enquête administrative préalable avait relevé la présence, sur son front, d’une dermatose pigmentée, une coloration durable de la peau, résultant de la pratique, dans un cadre strictement privé, d’un rite associé à un culte religieux.

Selon le préfet de police de Paris, qui a refusé l’agrément, la présence de cette marque, visible et ne pouvant être dissimulée, impliquait nécessairement que l’agent manifeste ses croyances religieuses. Dès lors, il contreviendrait aux obligations posées dans le statut des fonctionnaires, notamment celle de ne pas manifester ses opinions religieuses dans le cadre de ses fonctions (article 25 de la loi du 13 juillet 1983, dont la substance est aujourd’hui reprise à l’article L. 121-2 du code général de la fonction publique), ainsi qu’à l’obligation de neutralité qui s’impose spécifiquement au policier dans l’exercice de ses missions (article R. 434-29 du code de la sécurité intérieure).

Le candidat a alors saisi le tribunal administratif de Paris, lequel a rejeté sa demande d’annulation par un jugement du 21 avril 2023. La cour administrative d’appel de Paris a au contraire, par un arrêt du 18 octobre 2024, annulé ce jugement et la décision du préfet, au motif que cette marque ne pouvait être regardée, intrinsèquement, comme traduisant une volonté de manifester des croyances religieuses dans le cadre du service. Le ministre de l’Intérieur s’est pourvu en cassation.  

Une marque corporelle religieuse traduit-elle une manifestation de croyances ? 

À titre liminaire, le Conseil d’État rappelle l’équilibre applicable : d’une part, les agents de la police nationale bénéficient, comme tout agent public, de la liberté de conscience, qui interdit toute discrimination fondée sur la religion dans l’accès aux fonctions comme dans le déroulement de la carrière. D’autre part, le principe de laïcité (article 25 de la loi du 13 juillet 1983, aujourd’hui repris à l’article L. 121-2 du code général de la fonction publique ; voir également, pour les agents de la police nationale, l’article R. 434-29 du code de la sécurité intérieure) fait obstacle à ce que ces agents manifestent leurs croyances dans l’exercice de leurs fonctions. 

Que juge le Conseil d’État ? 

Le Conseil d’État censure d’abord le raisonnement de la cour administrative d’appel, resté incomplet. En indiquant simplement que cette marque ne traduisait pas la volonté du candidat de manifester ses croyances, alors même qu’elle avait relevé que cette marque constituait un signe d’appartenance religieuse et qu’il était soutenu devant elle que ce signe était susceptible, par son apparence, de traduire une manifestation de croyance, la cour, qui n’a pas répondu à ce moyen, a commis une erreur de droit. 

Bien qu’il censure cet arrêt, le Conseil d’État reprend son raisonnement afin de le compléter. Il précise alors la marche à suivre en pareille situation, en confirmant que cette dermatose pigmentée (ou toute autre trace physique), si elle témoigne d’une appartenance à une religion, n’implique pas pour autant la volonté du candidat de méconnaître le principe de laïcité. 

L’administration doit alors, au stade de l’enquête administrative préalable à la délivrance de l’agrément (articles L. 114-1 et R. 114-2 du code de la sécurité intérieure), s’assurer que le candidat exercera ses fonctions en conformité avec ses obligations. En l’espèce, le juge retient que le préfet de police n’a pas procédé à cet examen, alors que le candidat avait donné des garanties pour dissimuler au mieux cette marque, pendant l’exercice de ses missions. 

Réglant l’affaire au fond, en application de l’article L. 821-2 du code de justice administrative, le Conseil d’État annule le jugement du tribunal administratif de Paris du 21 avril 2023 ainsi que la décision du 29 octobre 2021 par laquelle le préfet de police a refusé l’agrément. Le candidat obtient ainsi satisfaction : l’administration devra réexaminer sa demande au regard des garanties qu’il a fournies. 

Cette décision se place dans la lignée de celle relative au port de la barbe par un praticien étranger accueilli en qualité de stagiaire associé (CE, 12 février 2020, req. n°418299). Le Conseil d’État avait alors jugé que le port d’une barbe, même longue, ne saurait caractériser par lui-même une manifestation de croyances religieuses, et que le refus de l’intéressé de la tailler, comme l’absence de démenti quant aux motifs religieux qui lui étaient prêtés, ne suffisaient pas, à eux seuls, à établir un manquement à ses obligations. 

La règle est désormais fixée : une caractéristique physique qui témoigne d’une appartenance religieuse ne caractérise pas, à elle seule, une atteinte au principe de laïcité. 

Portée pratique 

Côté agent ou candidat 

Un refus d'agrément, de recrutement ou de titularisation qui se fonde sur la seule apparence physique — marque corporelle, barbe, coiffure — est fragile. Deux réflexes utiles : 

• Faire écrire le motif. Demander la communication des motifs de la décision permet de vérifier si l'administration s'est bornée au constat visuel ou si elle a réellement instruit la manière dont les fonctions seront exercées. 

• Faire connaître ses engagements. Le motif principal de la décision est autonome : la seule présence de la marque ne traduit pas une volonté de méconnaître l'obligation de neutralité. Le Conseil d'État relève toutefois, en second lieu, que l'intéressé avait indiqué être prêt à atténuer la visibilité de la marque — élément qui ressortait des pièces produites par la Défenseure des droits. Exprimer clairement ses engagements pendant l'instruction, et veiller à ce qu'ils figurent au dossier, prive le refus de son second appui. Le recours pour excès de pouvoir se forme dans les deux mois de la notification de la décision. 

 Côté administration et DRH 

Le constat d'un signe d'appartenance religieuse ne dispense pas d'instruire. Concrètement, l'instruction — le cas échéant dans le cadre de l'enquête administrative préalable — doit porter sur la manière dont le candidat entend exercer ses fonctions : rappel de l'obligation de neutralité, échange contradictoire, recueil de ses engagements, examen des éléments qu'il produit. Une décision de refus doit reposer sur des circonstances établissant une manifestation de croyances en service — comportement, propos, refus explicite de se conformer à l'obligation — et non sur une déduction tirée de l'apparence. À défaut, elle encourt l'annulation, et le motif de discrimination fondée sur la religion n'est jamais loin. 

Le cabinet Officio Avocats accompagne les agents et candidats confrontés à un refus d'agrément ou de recrutement, ainsi que les administrations dans la conduite des enquêtes préalables et la motivation de leurs décisions. 

FAQ : refus d'agrément et signe religieux dans la fonction publique

Un agent public peut-il porter un signe religieux visible ? 

Un agent public ne peut pas manifester ses opinions religieuses dans l'exercice de ses fonctions (article L. 121-2 du code général de la fonction publique). Mais une caractéristique physique liée à une pratique religieuse n'est pas, par elle-même, une manifestation de croyances : elle doit s'accompagner de circonstances établissant cette manifestation en service. 

Une marque corporelle peut-elle justifier un refus d'agrément ? 

Non, si elle en constitue le seul motif. Le Conseil d'État a jugé le 27 juillet 2026 (n° 499886) que la seule présence d'une marque résultant d'une pratique religieuse privée ne pouvait être regardée comme traduisant une volonté de méconnaître l'obligation de neutralité. 

Que doit vérifier l'administration avant de refuser un agrément ? 

Elle doit s'assurer, le cas échéant dans le cadre de l'enquête administrative préalable prévue par les articles L. 114-1 et R. 114-2 du code de la sécurité intérieure, que l'intéressé exercera ses fonctions en respectant l'obligation de neutralité. Le seul constat visuel ne suffit pas. 

Cette décision ne vaut-elle que pour la police nationale ? 

Elle a été rendue à propos d'un agrément de policier adjoint, mais elle est publiée au recueil Lebon et repose sur l'articulation entre liberté de conscience et principe de laïcité, commune à tous les agents publics.