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Le caractère communicable des correspondances entre élus locaux

Par un arrêt du 3 juin 2022, Commune d’Arvillard c/ M.C et M.B, req. n°452218, mentionné aux T. du Rec, le Conseil d’État s’est prononcé sur le caractère communicable ou non des courriels – et plus largement toutes correspondances – échangés entre les élus locaux.


Dans cette affaire, deux habitants de la commune d’Arvillard avaient sollicité, de la part du maire de cette commune, la communication de l’ensemble des courriels échangés avec les élus municipaux à propos de délibérations relatives au projet des microcentrales du Bens et du Joudron. Le maire a rejeté leur demande et les habitants ont demandé l’annulation de ce refus devant le tribunal administratif de Grenoble.


Par un jugement du 5 mars 2021, le tribunal a annulé ce refus et a enjoint au maire d’Arvillard de communiquer dans un délai de deux mois les documents sollicités, « après avoir occulté les adresses de messagerie des expéditeurs et des destinataires des messages ainsi que, le cas échéant, toute autre mention susceptible de porter atteinte à l’un des secrets protégés par les dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration ».


Eu égard aux dispositions de l’article R. 811-1 du code de justice administrative qui excluent la possibilité de faire appel en matière de « consultation et de communication de documents administratifs ou d’archives publiques », la commune d’Arvillard s’est pourvue directement en cassation contre ce jugement.


En parallèle, par une ordonnance du 22 juillet 2021, le Conseil d’État avait accordé un sursis à exécution du jugement du 5 mars 2021 d’une part, en retenant le caractère irréversible que revêtirait la communication des documents sollicités et, d’autre part, en relevant que les moyens invoqués dans le pourvoi en cassation paraissaient, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l’annulation de la décision juridictionnelle, l’infirmation de la solution retenue par les juges du fond (Conseil d’État, ord., 22 juillet 2021, Commune d’Arvillard c/ M.C et M.B, req. n° 454006).


Dans l’arrêt commenté du 3 juin 2022, le Conseil d’État rappelle les dispositions du code des relations entre le public et l’administration (ci-après « CRPA ») applicables en matière de communication de documents administratifs. Notamment, sur le fondement de l’article L. 311-1 du CRPA, l’administration a par principe l’obligation de communiquer les documents administratifs qu’elle détient aux personnes qui en font la demande, sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6 du code précité.


Pour ce faire, les éléments faisant l’objet d’une demande de communication doivent pouvoir être qualifiés de « documents ». A ce sujet, le Conseil d’État ne s’étend pas, se contentant de citer les dispositions de l’article L. 300-2 du CRPA, lesquelles précisent que le support du document est indifférent (« quels que soient (…) leur forme et leur support ») et incluent expressément dans la liste (non exhaustive) les correspondances. Aussi, il est constant que les courriers électroniques sont des documents susceptibles d’être communiqués (voir en ce sens, par exemple : Conseil d’État, 15 mai 2009, Ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi c/ M.X, req. n° 307292).


Par ailleurs, les documents sollicités doivent avoir une nature administrative. Sur ce point, les dispositions susmentionnées précisent que sont considérés comme des documents administratifs « les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ».


Dans le cas particulier des correspondances des élus communaux – à savoir « le maire, ses adjoints ou les membres du conseil municipal auxquels le maire a délégué une partie de ses fonctions » - le Conseil d’État pose ici le principe d’une distinction entre les correspondances qui sont du ressort de l’activité administrative des élus et celles qui relèvent de leur activité politique.

Sont ainsi des documents administratifs « les correspondances émises ou reçues, dans le cadre des fonctions exercées au nom de la commune » par les élus communaux. A l’inverse, ne revêtent pas un tel caractère les « correspondances des élus locaux qui ne peuvent être regardées comme émanant de la commune dès lors qu’elles expriment, notamment, des positions personnelles ou des positions prises dans le cadre du libre exercice de leur mandat électif. »


Les conclusions du rapporteur public, Monsieur Laurent DOMINGO, sous cet arrêt sont particulièrement éclairantes pour saisir les enjeux d’une telle distinction : selon lui, il est nécessaire de tenir compte de « la question de savoir si les courriels en question ont été échangés dans le cadre d’une fonction administrative de préparation au conseil municipal (envoi de l’ordre du jour, des projets, de la documentation préparatoire) ou au titre d’une discussion de nature politique, qui n’a pas eu lieu au nom de la commune, mais à titre personnel (la discipline de vote de la majorité par ex.) ». Il en conclut que « pour avoir donc jugé que les documents en litige étaient administratifs sans rechercher s’ils ont été produits au nom de la commune, le TA a commis l’erreur de droit soulevée par le pourvoi ».


C’est la position qui a été retenue dans l’arrêt commenté, le Conseil d’État estimant « qu’en jugeant que les courriels échangés entre le maire et les élus communaux au sujet d’affaires soumises à délibération du conseil municipal constituent des correspondances ayant le caractère de documents administratifs communicables sans rechercher si ces derniers avaient été émis ou reçus au nom de la commune et n’avaient pas pour objet d’exprimer les positions personnelles ou politiques des élus dans l’exercice de leur mandat électif, le tribunal a commis une erreur de droit ».


Néanmoins, pour opérer une telle qualification, encore faut-il que le juge puisse avoir accès au contenu même de ces correspondances afin de déterminer, in concreto, si celles-ci ont été échangées au nom de la commune ou, au contraire, avaient pour objet d’exprimer des positions personnelles ou politiques. En effet, compte-tenu des critères posés par le Conseil d’État, il est possible que, parmi l’ensemble des courriels dont la communication était demandée en l’espèce, tous ne reçoivent pas la qualification de « documents administratifs ».


C’est pourquoi, dans le cadre du renvoi de l’affaire au tribunal administratif de Grenoble, celui-ci a, dans un jugement avant-dire-droit, enjoint à la commune d’Arvillard de produire les courriels litigieux (TA Grenoble, 9 novembre 2022, req. n° 1804016), s’appuyant sur la jurisprudence du Conseil d’État au titre de laquelle « lorsque l’état de l’instruction ne permet pas au juge administratif d’être éclairé sur le caractère administratif du document dont la communication est demandée sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978, il ordonne avant-dire-droit la production de ce document à la formation chargée de l’instruction de l’affaire, sans que, compte tenu de l’objet même du litige, communication de cette pièce soit donnée au requérant. » (Conseil d’État, 14 mars 2003, req. n° 231661).


La règle posée par l'arrêt du Conseil d'État a été parfaitement intégrée par le tribunal administratif de Grenoble, qui s'est fait communiquer par la commune d'Arvillard les échanges de courriels encore en sa possession. Les premiers juges ont ainsi pu examiner le contenu concret de ces correspondances. Ils ont finalement jugé, à l'aune des critères posés par le Conseil d'État, qu'un seul de ces courriels présentait le caractère d'un document administratif communicable (TA Grenoble, 20 décembre 2022, req. n° 1804016).


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